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Rodrigo Alvim Gusman Pereira

Temática de extrema relevância para os servidores públicos diz respeito à improbidade administrativa.

De maneira sintética, improbidade administrativa pode ser definida como sendo ato ilegal ou contrário aos princípios básicos da Administração Pública, praticado por agente público, no exercício da função.
Com relação à Improbidade Administrativa, a Lei 8.429 assim determina:

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021.

Em suma, são considerados para fins de penalidades, aqueles que causam enriquecimento ilícito do agente público, lesão ao erário ou violação dos princípios e deveres da administração pública.

A Lei 8.429/92 foi substancialmente alterada pela Lei 14.230/21, publicada e em vigor desde 25/10/2021.
A alteração mais relevante é a de que a improbidade a partir de agora só pode ser caracterizada quando há comprovação de dolo do agente, excluindo-se os casos de lesão ao erário por imprudência, negligência ou imperícia (conduta culposa).

Dentre as condutas culposas, anteriormente previstas no art. 10º da Lei 8.429/92 e agora revogadas, vale citar:

VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas
XXI – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular.

Nesse sentido, a legislação deixa de prever qualquer punição para aqueles atos de improbidade praticados sem dolo, ou seja, sem a intenção de cometer o ilícito.

É certo que as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021 devem ser aplicadas de imediato. No entanto, surge o questionamento: tais alterações aplicam-se inclusive a processos em curso ou apenas a novos processos? Atingiriam decisões transitadas em julgado, para afastar, por exemplo, condenação por improbidade culposa?

Tratando-se neste ponto de legislação mais benéfica, assim como a lei penal (art. 5º, caput, XL, da Constituição Federal), também a legislação que prevê sanções por atos de improbidade não retroage, salvo para beneficiar o réu.

Nesse sentido, há precedentes do STJ que acolhem a aplicação da retroatividade:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A sindicância investigativa não interrompe prescrição administrativa, mas sim a instauração do processo administrativo. 2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares. À luz desse entendimento da Primeira Turma, o recorrente defende a prescrição da pretensão punitiva administrativa. 3. Contudo, o processo administrativo foi instaurado em 11 de abril de 2013 pela Portaria n. 247/2013. Independente da modificação do termo inicial para a instauração do processo administrativo disciplinar advinda pela LCE n. 744/2013, a instauração do PAD ocorreu oportunamente. Ou seja, os autos não revelam a ocorrência da prescrição durante o regular processamento do PAD. 4. Agravo interno não provido.

(STJ – AgInt no RMS: 65486 RO 2021/0012771-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 17/08/2021, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/08/2021)

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I – Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II – As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição. III – Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente. IV – Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais. V – A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. VI – Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.

(STJ – RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/02/2018)

Assim sendo, se não mais existe o ilícito de improbidade culposa, aqueles servidores que já respondiam pela mencionada prática e que possuem processos ainda em curso não poderão ser penalizados. Nos casos em que o trânsito em julgado de condenação por improbidade culposa tiver ocorrido até 25/10/2019, poderá ser analisada a possibilidade de propositura de Ação Rescisória, visando a desconstituir a coisa julgada.

Ainda nos termos da nova Lei, o Ministério Público passa a ter exclusividade para propositura de ações de improbidade:

“Art. 7º Se houver indícios de ato de improbidade, a autoridade que conhecer dos fatos representará ao Ministério Público competente, para as providências necessárias.

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

Ressalta-se que nos termos do art. 3º da Lei 14.230/21, o Ministério Público terá o prazo de 1 ano, a contar de 25/10/2021, para manifestar-se sobre o interesse no prosseguimento das ações de improbidade em curso ajuizadas pela Fazenda Pública, sob pena de extinção daqueles:

Art. 3º No prazo de 1 (um) ano a partir da data de publicação desta Lei, o Ministério Público competente manifestará interesse no prosseguimento das ações por improbidade administrativa em curso ajuizadas pela Fazenda Pública, inclusive em grau de recurso.

(…)

2º Não adotada a providência descrita no caputdeste artigo, o processo será extinto sem resolução do mérito.

Abaixo, segue quadro com outras alterações relevantes trazidas pela Lei 14.230/21:

As principais novidades da lei

Nepotismo e promoção pessoal — Inseridos como novos tipos de improbidade, o nepotismo (inclusive cruzado) até o terceiro grau para cargos de confiança e a promoção pessoal de agentes públicos em atos, programas, obras, serviços ou campanhas dos órgãos públicos.

Rol taxativo — As condutas consideradas como improbidade são apenas aquelas listadas no texto da lei. Antes, a lista era considerada exemplificativa.

Sanções — Prazo máximo de suspensão dos direitos políticos sobe de 8 para 14 anos. O valor máximo das multas aplicáveis cai em todos os casos.

Regras de prescrição — A ação para a aplicação das sanções prescreve em 8 anos (prazo único), contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. Antes o prazo era de até cinco anos após o fim do mandato do acusado.

Prazo do inquérito — Aumento do prazo do inquérito para um ano, prorrogável por mais uma única vez.

Sucumbência — Ressalvou-se a condenação em honorários de sucumbência apenas para os casos de comprovada má-fé.

Agentes públicos — São definidos como agentes públicos o político, o servidor público e todos que exerçam, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas. As disposições previstas no projeto são aplicáveis também aos que, não sendo agentes públicos, induzam ou concorram dolosamente para a prática de ato de improbidade.

Atos contra princípios da administração pública — Atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública só são passíveis de sanção se houver “lesividade relevante”.

Fonte: Agência Senado

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